前几年，笔者把经费使用中的这种外松内紧模式称作夹心饼干现象。所谓的夹心饼干现象是一种形象说法，在这个比喻中：经费就是夹在两块饼干之间的那块奶酪，两块饼干分别指宏观决策者与微观规则的制定者，决策者往往倡导简化经费使用的繁文缛节，而另一块饼干则是指实际操作中源自财政部的各类规则：严控资金使用去向，规定众多、程序繁琐。这两块饼干的运行范式完全不同，对于决策者而言，他需要的是科技界整体的绩效与产出；而对于规则的制定者而言，他需要的是资金结构分布的合理化以及防止资金的不当使用。这种相互矛盾的诉求反映到具体的经费使用者那里就变成了完全无所适从。反观这几年的经费使用改革规定，不难发现，经费的使用不是变简单了，而是越来越麻烦。一眼望去，好的政策都在空中飘着，根本无法落地。这种口惠而实不至的局面，已经让科技界对于所谓的改革产生了严重的不信任情绪：越改革经费使用越复杂，科研人员的自由度越小。比如ZUI近结题开始出现拍照原始报销凭证的趋势，操作起来费时费力不说，不被信任的感觉苦不堪言。
为什么在决策者与规则制定者之间在经费的使用上存在如此大的认知偏差。原因在于两者的目标取向存在巨大的差异：决策者需要的是结果：绩效与成果产出；而规则制定者需要的是过程：钱的清晰使用，它不关心ZUI终的产出。导致这种认知差异产生的主要原因在于知识生产活动本身存在的高度不确定性决定的。仅就财政部的相关规定而言，从它的角度来看，经费科目结构的清晰划分、使用严格按预算执行，按照资金的通常使用来说，其这种安排是有其合理性的，问题是知识生产过程并不像其他部门的资金流转过程，如各类行政资金的使用安排。就财政部的预算编制方式而言：科研经费使用划分两大类：直接费用与间接费用，前者与知识生产直接相关，而后者则是知识生产过程中间接发生的费用，通常在20%以内（500万以下项目），项目金额越大，这个比例越低。问题是，在直接费用里所列条目很僵化，如：资料费、数据采集费、会议费/差旅费、设备费、专家咨询费、劳务费、印刷费等。这样一些科目的设置，不可谓不细致，问题是在研究开始之前，如何能够准确列出相关科目的数据，而且一旦提交，即便后来发现与实际研究进程不符，也要严格按照预算进行，众所周知，修改预算也是一项无比繁琐的审批过程。这就出现了一些科目里有钱，而另一些研究急需的科目里没钱，干着急没有办法，至此一些宝贵的经费就这样被冻结在各项规则里而无法发挥其应有的作用。
按照现有的预算编制方式，设备费、材料费（包括资料费）ZUI好报销，其他科目很难报销，从而导致中国的科研经费不是研究经费而是采购经费。造成这种局面的深层原因在于我们这个社会长期处于信任缺乏状态。管理者与执行人之间缺乏信任，而采购经费恰恰是可见的，这种可见性弥补了管理者内心中的不信任感。坦率地说，中国的科研经费购置了一批使用频率极低的各类设备，造成资源的极大浪费。个别时期的扭曲政策安排，如到期收回经费，更是导致突击花钱现象的泛滥。学术界都知道经费申请是一个充满不确定性的过程：有丰年也有歉收之年，更多的时候是歉收之年居多，而科研活动是要保持连续性的，这就意味着每个团队为了保证研究的连续性，必须用丰年补贴歉收之年，如果没有强制收回的荒谬政策，大多课题组会节约使用经费，以备荒年之时的研究活动不中断。
一项完整的知识生产活动包括两类投入：有形资源的投入（用资金购买的有形材料）与无形资源的突入（科研人员的智力付出）。在我们的经费预算设置中，明显没有为智力资源留有足够的合理补偿。由于无形智力资源的投入无法测评，所以财政预算总是把这部分尽量压缩，导致知识的价值无法体现，从这个意义上说，我倾向过于认为应该简化直接费结构，即直接费分为两大块：有形材料费与无形智力费。简化不但可以提高激励机制，而且更节约资金，课题组就不会乱买设备/材料与乱出差了，反而能ZUI大限度上提升经费的使用效率，并且可以ZUI大限度上降低各种套取资源的现象。给与相信将收获诚实守信；给予不信任只能收获形式主义的欺骗。想想无人售票车的情形，逃票现象并没有大规模发生，不难理解这份信任的价值。更为重要的是，规则制定者给予受政策众充分信任，也将极大地培养受众的尊严感与契约精神。
联想到几天前的7月24日，由李克强总理签批的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》中明确指出：直接费用中除设备费外，其他科目费用调剂权全部下放给科研项目承担单位。这些措施准确地看到了经费使用中存在的问题，但是在目前架构下，如果规则制定单位不做相应调整，那么这份《通知》给科技共同体所允诺的自由就仍然停留在空中，要盘活经费，上下两块饼干都要作相应调整，这样中间的奶油部分才能活动起来，从而发挥其应有的效率。这也就是我们希望的经费管理从“夹心饼干”模式变为“肉夹馍”模式的原因所在。作为具体改革试点，我们建议财政部不妨对于普通项目（文科20万以下、理工科50万以下）实行直接费里一半用于实物投入经费，另一半用于智力资源投入，通过这种简化模式，既可以避免以往的“一放就乱，一抓就死”的管理困境，又可以激活经费的生产性活力与激励功能，从而以ZUI接地气的方式助推中国科技界整体绩效的改善。
